Enerjı̇ projelerı̇nde yolsuzluk

Metin Aydın

22.02.2022 - 08:55 Yayınlanma

22.02.2022 - 09:24 Güncelleme

1980 sonrasında tüm dünyada enerji sektöründe kamu-özel sektör işbirlikleri (KÖSİ) önemli rol oynamaktadır. Bu süreçte neoliberal politikaların egemen hale gelmesi ve küreselleşmeyle beraber kamusal hizmetlere bakış açısında değişiklikler yaşanmaya başlamıştır. 1980’lerde özel sektörün kamudan daha etkin ve verimli olduğu iddialarıyla başlatılan özelleştirme hareketi piyasa başarısızlıklarının olduğu durumlarda ciddi itirazlarla karşılaşmıştır. İtirazları dindirebilmek ve karşı duruşları yumuşatabilmek için KÖSİ yöntemleri geliştirilmeye başlanmıştır.
Enerji konusu ekonomiden sosyal hayata, siyasi gelişmelerden teknolojiye kadar birçok olayı küresel bazda etkilemeye ve yönlendirmeye devam etmektedir. Ancak bu sektörden insanlığın eşit şartlarda yararlanamıyor olması, arz güvenliğinin tam anlamıyla sağlanamaması, enerji üretimi ve tüketiminde çevreye zarar verilmemesi gibi temel konularda ülkelerin görüş birliği sağlayamaması, enerji güvenliği konusundaki kaygıları her geçen gün artırmaktadır.
Türkiye’nin enerji görünümü genel olarak değerlendirildiğinde, birincil enerji kaynakları üretiminin, enerji tüketiminden çok daha düşük bir seviyede olduğu görülmektedir. 1970 yılında yerli kaynaklarla sağlanan enerji üretiminin birincil enerji arzındaki payı yüzde 77 iken 2011 yılına gelindiğinde yüzde 28,2’i olması son derece düşündürücü bir gerilemedir. Bu sonuç Türkiye’nin enerji üretiminde kaynak bakımından büyük oranda dışa bağımlı hale getirildiğini göstermektedir.
Enerji üretiminde dış kaynaklara fazlaca bağımlı olunması Türkiye’nin önemli oranda enerji hammaddesi ithalatçısı olmasına neden olmakta, enerji arz güvenliğini tehlikeye sokmaktadır. Nitekim 2000 yılından sonra Türkiye’nin enerji ithalatı önemli ölçüde artmıştır.
Doğal gaz Türkiye’nin ithal enerji kaynakları arasında önemli bir paya sahiptir.
İthal doğal gaz kullanımı ise arz güvenliğini tehlikeye sokacağı ve enerjide dışa bağımlılığı artıracağı gerekçesiyle ülkeler tarafından çok tercih edilmemektedir.
2022 yılında Türkiye’nin kışın ortasında yaşadığı doğal gaz arz sıkıntısı, sanayiye doğal gazın uzun süre verilememesi, doğal gaza anormal zamların yapılması bunun en güzel örnekleridir. Oysa gelişmekte olan ülke konumunda olan ülkelerin sürdürülebilir bir kalkınma gerçekleştirmesi için enerjide dışa bağımlılıktan kurtulması, yerli ve yenilenebilir enerji kaynaklarını kullanabiliyor olması gerekmektedir. Ülkeler için enerji arzında güvenliği sağlamak, büyük ölçüde ekonomide de güvenliği sağlamak anlamına gelmektedir.
KÖSİ finansman modellerinin ortak özellikleri; özel finansman, özel amaçlı şirketler ve çoklu yapı, ikincil piyasa, menkul kıymetleştirme, karmaşıklık, ticari gizlilik ve sınırlı sorumluluk, dış kaynak kullanımı/taşeronlaşma, deregülasyon (kamu kaynaklarını özel sektöre ve sermayeye devreden yasal düzenlemeler) sınırlı gözetim ve piyasalaştırma vb. unsurlardır. KÖSİ projelerinde kamu tarafı genellikle alım garantileri yoluyla projenin taleple ilgili risklerini, girdi sağlama, ücretin bir bölümü veya tamamını özel sektöre ödeme gibi yollarla talebe ilişkin risklerini üstlenebilirken; özel sektör hizmet bedelini kullanıcılardan tahsil etmekle yükümlüdür. Bu işbirliklerinde yüksek tutarlarda sermaye yatırımı gerektiren projeler için özel sektöre ait öz sermayenin yanı sıra devletten veya bankalardan alınan krediler, tahvil ihracı ya da halka arz yoluyla farklı finansman kaynaklarından da yararlanılabilmektedir. Nitekim Türkiye’de enerji sektörünün bankalardan aldığı ama ödemediği kredi tutarı 2005-2019 döneminde 74 kat artmıştır.
Dünya Bankası'nın gelişmekte olan ülkelerde desteklediği ve gerçekleşen KÖSİ proje sayısı ve proje büyüklüğüne bakıldığında enerji sektörü ilk sırada yer almaktadır. 2009-2013 yılları aralığında Dünya Bankası verilerine göre, özel sektör katılımıyla gerçekleştirilen enerji yatırımlarının tutarlarlarına bakılınca, Türkiye yatırım tutarları bakımından dünya sıralamasında 3’cü sırada yer almaktadır.
Türkiye’de jeotermal kaynaklara bağlı elektrik üretimi ilk olarak Buharkent’te devletin yaptığı jeotermal santral (JES) ile başlamıştır. Bilahare 2006 yılında alınan Dünya Bankası kredileri ile süreç anormal ve kontrolsüz bir şekilde ilerlemiş, bugün Aydın dünyada jeotermal kaynaklara bağlı en fazla elektriğin üretildiği İl haline gelmiştir. Dünya Bankasının Aydın’da JES’lere kredi desteği ilerleyen süreçlerde sürekli şekilde devam etmiştir. Nitekim Dünya Bankası jeotermal kaynaklardan enerji üretimi için Türkiye’ye 2016-2022 yılları sürecinde toplam 290 milyon dolar hibe ve kredi vermiş, daha fazla verebilmenin gerekçesini yaratabilmek ve toplumsal muhalefeti kırmak içinde Aydın-Denizli-Manisa illerinde çalışmalar yapmaktadır.
Dünyada KÖSİ modellerinin yoğun olarak uygulandığı pek çok ülkede bu projeleri yürütmek üzere merkezi bir kurum oluşturulmasına karşın Türkiye’de henüz böyle bir yapılanmaya gidilmemiştir. Oysaki KÖSİ sözleşmeleri, gerek süreleri gerekse sürecin karmaşıklığı nedeniyle uzmanlar tarafından tasarlanıp yürütülecek böyle bir kurumu gerekli kılmaktadır. Ayrıca ülkemizde genel nitelikte bir KÖSİ kanunu çıkartılmadığından, KÖSİ sözleşmelerine uygulanacak yeknesak bir düzenleme de bulunmamaktadır. KÖSİ projelerinde maliyetin en önemli ayağını finansman giderleri oluşturmaktadır. Bu nedenle uzun vadeli KÖSİ sözleşmelerinin neredeyse tamamında özel sektör piyasadan borçlanarak finansman kaynaklarını çoğaltmaktadır. Öte yandan özel sektörün piyasadan borçlanma maliyetinin devlete göre çok daha yüksek olduğu da dikkate alınmalıdır. Tüm bu nedenlerden dolayı KÖSİ’ler verimliliği arttırmak bir yana, maliyetleri arttırmaya hizmet etmekte ve bu nedenle sınırlı kamu bütçesi kaynaklarının israf edilmesine neden olmaktadırlar. Bütçe dışında olmaları nedeniyle KÖSİ’leri hükümetler kamu harcamalarında bütçe ve muhasebeye ilişkin geleneksel denetim yöntemlerinden kaçış aracı olarak görmektedirler.
Bu durum ise kamu maliyesinde, kamu kurumlarının denetim dışına (harcamaların da bütçe dışına) çıkarılması ile devletin üstlendiği risk ve maliyetlerin artması anlamına gelmektedir. KÖSİ modellerinde kamu menfaatiyle özel sektör menfaatinin dengelenememesi nedeniyle başarısızlıklar yaşanmakta, özel sektör lehine sonuçlar oluşmaktadır. İşlem maliyetlerinin iyi hesaplanmaması, hizmet standartlarının kaliteli ve ayrıntılı tanımlanmaması, toplumsal önceliklerin gözetilmemesi, saydamlık ve hesap verilebilirliğin olmaması sonucu KÖSİ uygulamaları olumsuz sonuçlar doğurmaktadır.
Türkiye’de enerji sektöründeki projeler değerlendirildiğinde KÖSİ’lerde özel sektör katılımından beklenen etkinlik ve faydanın sağlanamadığı bu nedenle kamu finansmanı için pozitif bir etki yaratılamamıştır. Bunun nedenleri; henüz proje oluşturulması sürecinde gerçekleştirilen yapılabilirlik analizlerinin etkin olmaması, ihale sisteminin uygun rekabetçi düzeyde kurulamaması, kamu kesiminin risk sorumluluğunu fazlaca üstlenmiş olmasıdır. Dolayısıyla kamusal kayıplar ciddiye alınması gereken boyutlardadır. Enerji sektöründe gerçekleştirilen Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet projelerinde, fizibilite çalışmaları sırasında kamu ile özel kesimde ayrı ayrı maliyet analizleri yapılıp bunlar karşılaştırılmadığından bu sürecin etkin ve kontrollü bir şekilde ilerlemesi sağlanamamıştır. Türkiye’de enerji sektöründe ihale ile yapılan Yap-İşlet sözleşmeleri ile kıyaslandığında Yap-İşlet-Devret projelerinin yüzde 70-80 daha pahalı olduğu belirtilmektedir.
Enerji sektöründe KÖSİ modellerinin temel problemlerinden biri yolsuzluktur. Enerji projelerinde büyük bütçeler ve yakışıksız uygulamaları gizlemek için karmaşık idari sistem içinde fırsatlar vardır. Türkiye’de de pek çok dönemde yapılan usulsüzlükler ve yolsuzluklar nedeniyle enerji sektöründe bir kaosun varlığından söz edilebilir. Söz konusu yolsuzlukların en önemli etkisi enerji fiyatlarının gereğinden fazla yükselmiş olmasıdır. Siyasi iktidarlar ise bu yolsuzlukların örtbas edilmesi için bakanlıkların ve/veya ilgili kuruluşların teftiş kurullarını kullanmaktadır. Yolsuzlukların görmezden gelinmesi için kimi zaman müfettişlerin bizzat kendileri çaba sarf ederken kimi zaman da yolsuzlukları ortaya çıkaran kamu görevlileri çeşitli zorlayıcı baskılara maruz kalmışlardır.
Günümüzde enerji sektöründe var olan sorunların asıl nedeni, Sayıştay Genel Kurulu tarafından hazırlanan raporlarda belirtildiği gibi Yap İşlet Devret modeli sözleşmelerde şirketlerle imzalanan özel hukuk sözleşmeleridir. Bu sözleşmelerde idarî yargı bir ön denetim hakkına sahip değildir. Bunun sonucu olarak da sözleşmelerde kamu aleyhine maddeler yer almakta, projeye ilişkin riskler kamuya kalmakta ve sözleşmelerin tamamına gizlilik yönünde hükümler konulması nedeniyle, kamu aleyhine yapılan düzenlemelerin kamuoyu tarafından öğrenilmesi imkânı da ortadan kalkmaktadır. Tüm bunlara ek olarak; santrallerle ilgili ilana çıkılmadığı, ihale yapılmadığı, santrallerin kuruluş yeri kararının bakanlık yerine firmalara bırakıldığı bu nedenle de bazı yerlerde talebin çok üzerinde kapasiteye sahip santrallerin kurulduğu ( Aydın’da dünyada yüzölçümü başına en fazla JES’in kurulması örneğindeki gibi), yeni iletim hatlarıyla enerji maliyetinin yükseltildiği, yönetmelik hükümlerine aykırı fizibilite raporlarının kabul edildiği, kanuna aykırı olarak elektrik dışındaki alanlarda faaliyet gösteren şirketlerle de sözleşme imzalandığı, sözleşmelerin defalarca değiştirildiği, kamu aleyhine satış tarife ve işletme sürelerinin uzatıldığı ve tüm bu uygulamalar sonucunda milyar dolarlık kamu zararı ortaya çıkmıştır (Akıllı,2013).
Gelişmekte olan ülkelerde yolsuzluk maliyetleri arttırarak, projeleri geciktirerek, servis ve hizmet kalitesinin düşmesine neden olarak elektrik hizmetlerinin gelişmesine engel olmaktadır. Yüksek elektrik fiyatları, yoksul ve savunmasız olanları ve yoksulluğu arttırmaktadır. Çünkü yoksul hanelerin bütçelerindeki elektrik harcaması payı yüksek gelirlilerden daha fazladır. Yolsuzluk, enerji projelerinin ekosistem üzerindeki olumsuz etkilerini arttırmaktadır. Aşırı siyasi nüfuz nedeniyle uygunsuz verimsiz projelere karar verilmektedir. Projelerde daha planlama aşamasında Çevresel Etki Değerlendirme ile yolsuzluk ve usulsüzlükler ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla sosyal ve çevresel koruma taahhütlerinde başarısızlık söz konusu olmakta, bunun çevre üzerindeki tahribatı ise geri döndürülemez boyutta gerçekleşmektedir. Sonuç olarak, “kronik yolsuzluk” kamuya duyulan güveni ve enerji projelerinin politik sürdürülebilirliğini baltalamaktadır.
Yolsuzlukla mücadele elektrik tüketicileri, hükümetler, enerji sanayi, kamu ve özel finansman kuruluşları ve özellikle de elektrikten yoksun insanların yararına olacaktır. Türkiye’de gerçekleştirilen KÖSİ sözleşmelerine dair bilgiler kamuoyuna açık değildir. Bu durum, saydamlık ve hesap verilebilirlik açısından kabul edilebilir değildir. Sözleşmelerin süreleri, maliyetlerde değişikliklere yol açabilecek gelişmeler, hizmet standardı ve kalitesi, tarife belirleme yöntemi, özel teşebbüslerin yükümlülükleri, idarenin verdiği garantiler, garantilerin maliyetleri ve finansman yöntemleri konularında kamuoyuna bütçe metinleri ve faaliyet raporları aracılığıyla ayrıntılı bilgiler sunulmalıdır.
Enerji projelerinde çıkar çevrelerince, projelerden etkilenecek olan insanlara yeterli tazminat ödemesi olmaksızın projenin hayata geçirilebilmesi için nüfuz edilmeye çalışılmaktadır. Ekonomik ve politik açıdan dezavantajlı bu insanların zarar görmemeleri için, tüm paydaşların karar verme sürecine dâhil edilmesine çaba harcanmalıdır. KÖSİ sözleşmelerine ilişkin bilgilerin kamuoyuna açıklanması, saydamlık ve hesap verebilirliğin artması, sözleşmelerde uluslararası standardizasyon sıkıntıların çözümünde yardımcı olabilecektir.
Enerji sektöründe yolsuzluk sadece ciddi bir maliyet faktörü değildir.
Elektrikten herkesin faydalanmasında ciddi bir tıkanıklıktır ve zaten birçok ülkede çok kırılgan olan kamu güvenini zedelemektedir. Enerji sektöründe yolsuzlukla mücadele enerjinin geleceği için vazgeçilmez olduğundan yenilenebilir kaynaklardan yararlanmayı da maksimize edecektir. Sonuç olarak, enerji sektöründe kamu müdahalesi kaçınılmazdır.

Önceki Sonraki